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    淺談信訪工作中法治思維的踐行

    2019-01-03 17:29 綜合調研(宣傳)處  

    河南省信訪局  劉學敏

    信訪是法律賦予公民的神圣權利。它不僅是公民救濟權利的途徑,還是公民向黨和國家提出批評建議的具體形式。我國憲法規定:公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有提出批評和建議的的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。近年來,隨著我國法治化進程加快,信訪工作的法治化建設逐步得到推進,各地信訪工作中的法治思維也得到了有益探索。但信訪工作實踐中,也存在著諸如信訪干部法律素養不高、信訪群眾法治思維淡薄、合作機制缺乏等問題。因此,目前亟待在加強基層信訪干部隊伍建設、拓寬信訪平臺及完善機制等方面下工夫,從而推動信訪工作法治化建設持續健康發展。

    黨的十九大提出:“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證,人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征,依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式,三者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐。”我們黨要加強執政能力、推進依法治國,必須要提高政府機關和領導干部運用法治思維化解矛盾、維護穩定的能力。

    一、信訪工作中法治化思維的內涵

    我國《信訪條例》第1條規定:“為了保持各級人民政府與人民群眾的密切聯系,保護信訪人的合法權益,維護信訪秩序,制定本條例”。《信訪條例》開宗明義強調立法宗旨是保護信訪人的合法權益。合法權益強調的是法益,法益體現了法治的公平與正義。現代法治的核心內涵就是社會公平與正義,也是法治最終要達到的實然目的。

    信訪工作中踐行法治化思維,即信訪部門既要依法行使自身權力,又要依法保障上訪者的基本權利。具體說來,信訪工作的法治化思維應包含兩方面含義:一是信訪工作的形式法治化,即信訪制度運行的秩序必須依法維護;二是信訪工作的實質法治化,信訪制度的根本目的是保護信訪人的合法權益,實現實質的社會公平與正義。因此在具體信訪實踐中不僅要從形式上推動信訪工作法治化,更要注重實現信訪工作的實質法治化。

    二、制約信訪工作法治化思維建設的因素

    2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》、《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》,2017年國家信訪局出臺《依法分類處理信訪訴求工作規則》(國信發〔201719號),這一系列相關文件的下發為各地信訪工作制度改革提供了指導性意見。信訪工作改革措施實施后,從國家治理層面看,一定程度上規范了信訪領域的工作秩序,引導信訪群眾通過正當渠道反映和解決利益訴求。然而,信訪工作中出現的一些新情況和司法裁判中長期存在的問題(如僅做出程序性判決,實體性解決措施缺失,從而導致群眾在信訪工作領域非訪、纏訪、鬧訪),也成為實現信訪工作法治化的直接障礙。

    (一)信訪干部法律專業知識欠缺

    “為黨分憂、為民解難” 是對信訪干部的基本要求。信訪干部要秉持“心中有黨”、“心中有民”、“心中有責”、“心中有戒”的擔當情懷,帶著感情和責任處理好信訪工作問題。當前,信訪干部的法治思維、法治意識不斷得到強化和提高,他們為推進基層信訪工作的法治化建設做出了重要貢獻。但同時也應看到,信訪干部的法律素養參差不齊已經成為阻礙信訪工作法治化建設的重要因素。信訪干部隊伍中,有相當一部分是部隊轉業軍官及非法律專業畢業的大學生,由于缺乏系統完備的法律知識儲備,面對群眾來訪,他們往往難以從法律角度給予及時、專業、準確的回答,這就直接影響了信訪工作的效率和質量。

    (二)信訪群眾法治意識淡薄

    行政干預的客觀存在、司法判決的執行難的等多種因素的存在造成了信訪群眾的法治意識淡薄,同時也消耗著信訪群眾對司法公正的信任、對法律權威的遵從,這是長期以來基層信訪群眾“信訪不信法”、“信上不信下”現象盛行的緣由所在。由于法治意識淡薄,信訪群眾在遇到問題時通常更傾向于選擇程序較為簡單、成本較低的越級上訪而非正規的法律途徑,特別是在重大會議、節日等敏感特殊時期,部分信訪群眾受到纏訪、“鬧訪”回報高的不良刺激和基層政府“花錢買平安”無奈妥協的暗示作用,在“小鬧小解決,大鬧大解決,不鬧不解決”的錯誤觀念的引導下,頻頻上訪,產生了極大的社會負面影響。

    (三)公共治理思維潛在威脅信訪公民權益

    行政復議和行政訴訟是公民認為自身合法權益受到政府行政行為損害時,應當選擇的行政救濟和司法救濟渠道。在當前倡導信訪工作法治化的背景下,對于那些不應納入信訪部門管轄的行政案件,信訪部門應及時告知信訪人到相關政府職能部門提起行政復議或行政訴訟,這是信訪工作法治化的重要措施。但目前在一些地方政府的公共治理中,基于對政績的過分追求,政府職能部門為實現預期的項目治理目標,在明知行政行為違法,可能侵害公民合法權益的情況下,仍然堅持把違法的行政行為實施完畢,并以這類行為不屬于信訪部門管轄為由,排斥、拒絕信訪部門的案件受理,并明確要求權益受損公民應通過行政復議或行政訴訟維護權益。行政行為實施完畢后,具有不可逆轉性,權益受到損害的公民申請行政復議或行政訴訟需要一定的時間期限才能完成救濟活動,即使事后的行政復議或行政訴訟公民勝訴,權益受損的公民依法得到補償,但金錢財物賠償等不是權益受損人愿意接受的結果。

    這樣的公共治理思維,其社會危害性和對公民權益的潛在威脅都是巨大的。違法或不當行政行為導致最后損害結果的不可逆轉,權益受損的公民只能被迫接受賠償。特別是一些征地拆遷的信訪案件,即使公民通過行政復議或訴訟勝訴,但原有的房屋和土地使用權客觀上不能再擁有,不動產也不能恢復原狀,公民意圖保護原有房屋和土地使用權的目的無法實現,而政府違法行政的征地拆遷目標反而達成。

    (四)相關部門尚未形成合作機制

    依法解決信訪群眾的合理合法利益訴求,關系著干部和群眾關系的和諧融洽, 關系著司法權威的神圣不可侵犯,關系著政府公平正義形象的塑造,進而影響到黨長期執政地位的鞏固。依法解決信訪群眾的合理合法利益訴求的關鍵,在于形成多部門協同解決的合作機制。當前,基層信訪工作難做的主要原因在于相關部門尚未形成合力,導致信訪部門“孤掌難鳴”,無法切實解決群眾的信訪難題,目前急需通過立法程序制定相關部門間的合作問責機制,把信訪群眾的合理合法訴求解決到位,把違法行為依法處理到位,把不合理訴求認識教育到位,進而保證信訪工作在法治軌道上良性運行。

    三、 信訪工作中法治化思維的踐行路徑

    黨的十九大報告提出“必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面,堅定不移走中國特色社會主義法治道路,完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系,建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家,發展中國特色社會主義法治理論,堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,堅持依法治國和以德治國相結合,依法治國和依規治黨有機統一,深化司法體制改革,提高全民族法治素養和道德素質。”加快建設法治國家的要求為信訪工作提供了新的啟示,同時也對信訪工作提出了更高的要求。加快推進信訪工作法治化的建設進程,提升信訪工作的法治化程度,也必將深入推動中國政府新時期依法治國工作的整體進程。信訪工作中的法治化思維要日漸形成,就要從以下不同路徑分頭做起。

    (一)出臺具體政策,解決當前信訪熱點、難點問題

    黨的十九大報告提出:“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命,必須堅持厲行法治,推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。”從世界各國法治化進程體現的共同規律來看,沒有哪個國家能夠一步到位實現全方位的法治化。從“政策”到“政策性法律”,再發展到“法律性政策”,最終從“法律性政策”到真正意義上的“法律治理”,是我國從“人治”向“法治”發展的制度演進規律。因此,對于當前信訪工作中反映出的、迫切需要解決的社會矛盾,可以由過渡性的“問題解決型”政策提供解決方案,避免由于過分強調法律“安定性、整體性、協調性”造成制度真空。例如,剝離涉法涉訴類信訪案件,轉向政法委指導下的集中處置,這是解決當前信訪熱點、難點問題適宜的選擇。

    (二)加強信訪工作人才隊伍建設

    習近平總書記一再強調加強社會治理制度建設,完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。加強預防和化解社會矛盾機制建設,正確處理人民內部矛盾。抓實信訪源頭治理工作,應多渠道打造信訪法治服務隊伍,著力從源頭上化解信訪難題。加強信訪工作人才建設,應包含兩方面的內容:

    一方面要打造一支具有責任擔當意識,熟悉掌握法律、政策、經濟等知識,綜合運用教育、調解、疏導等手段,能夠依法解決好群眾利益訴求的信訪干部隊伍。在選派信訪干部的問題上,建議直接通過公務員考試錄用相關法律專業的高校畢業生,也可以通過制度約束選派符合相關條件的公職人員到信訪部門掛職鍛煉,使優秀干部在基層一線傾聽群眾心聲、解決群眾難題成為常態化,讓信訪部門成為錘煉干部黨性、塑造政府形象的重要陣地。

    另一方面,要打造一支具備專業法律素養的行業群體作為基層信訪“智囊團”。化解信訪矛盾的關鍵還在于“法治”,提升信訪工作的法治化水平,還需要借助政府法制辦、司法部門等機構工作人員以及律師等專業人士的力量為解決疑難信訪案件提供扎實可靠的法律依據。對于那些在信訪程序內無法解決的案件,要及時引導信訪群眾進入法律程序,真正營造出基層法治信訪的良好氛圍。

    (三)推進信訪宣傳工作法治化建設

    信訪宣傳是信訪部門引導社會輿論,回應社會關切,把握信訪工作主動權,提升政府公信力的重要工作。針對信訪群眾對政策懷疑、對現實不滿、對信訪干部有偏見并具有特殊利益訴求的特點,各級信訪部門、司法部門以及相關處理信訪工作的企事業單位應加強信訪工作的輿論宣傳。通過相關部門的媒介宣傳,引導信訪群眾(特別是纏訪、鬧訪群眾)理解黨和政府政策法規、了解信訪工作基本流程,增進黨群、干群關系的和諧融洽。

    信訪工作的具體宣傳途徑可以根據社會發展形勢做出調整,比如:鞏固傳統信訪媒體宣傳陣地,充分利用“網媒”和“紙媒”的載體作用;通過完善“網上信訪”渠道和信訪信息系統建設以及發行信訪刊物,加大宣傳力度,拓寬宣傳渠道。此外,將法治教育納入國民教育體系。應在中小學、高校各個階段設立不同層次的法律知識課程,讓法律工作者走進校園。同時,以群眾喜聞樂見的方式開展普法宣傳活動,結合本地實際編制群眾喜歡易接受的普法欄目劇、情景劇,利用微博、微信等新媒體傳播給社會公眾。

    (四)處理好治理思維與法治思維的關系

    信訪工作在呈現法治化的同時,仍然處于治理化為主的一種形態。在信訪工作實踐中,治理化的工作方式解決了大量的信訪糾紛,規避了由此帶來的社會風險,這是信訪法治化無法替代的。并且,目前政府無法承擔完全的法治化信訪在基層政府的運作成本,信訪群眾更承受不起這種成本。對于那些與政府治理目標相沖突、讓政府“難堪”的信訪案件,建議通過案外協調的方式予以解決,其具體范圍包括行政訴訟案件、群體訴訟案件、涉及與法律相沖突的風俗習慣的案件等。案外協調通常情況下既可以保護信訪人的利益,又能照顧政府的“面子”,法院既履行了法律的職責,又完成了解決糾紛的任務。從宏觀上講,信訪工作中運用法治思維解決問題,并不意味著要完全排斥治理化思維。因為解決信訪糾紛的方式依然是多元的,法治思維為治理思維提供了解決問題的原則和框架,只要不違反法律的規定和立法精神,治理思維可以與法治思維并存于信訪工作之中。

    (五)重視信訪理論研究,為信訪法治化提供學理依據

    信訪學以信訪者和信訪受理者之間的社會政治活動作為研究對象,以信訪活動的發生、發展和信訪工作的方針、原則、方法及其基本規律為研究內容。信訪學研究人們如何通過來信來訪這種特殊的形式同社會組織管理者發生聯系,以及社會組織管理者如何處理人們來信來訪這一特殊的社會活動。

    在處于社會轉型期的當下,信訪學與法學相互促進、相互依托。信訪特定的領域以及信訪部門長期以來積累、沉淀、占有的大量數據、資料,使得法學的研究可觀察、可驗證、可量化、可評估,不僅為法學研究尤其是應用法學研究提供了絕好的素材,而且提升了法學理論的實踐指導意義。在法律的視角下,信訪學中信訪個體與組織管理者之間的關系被定格為具有對等地位和權利義務的法律關系。并進一步分解為程序規范和實體規范。法治化的信訪工作因此具有普適和

    確定的行為依據。所以,在信訪法治化的進程中,要特別重視對于信訪法治的研究,用先進的法治思想、法治理念、法治手段指導、規范信訪工作。(來源:法新網)

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